O mito enganoso do pós-nacional

Noëlle Burgi, Philip S. Golub - (12/04/2000)

Durante dois séculos, o capitalismo confundiu-se com o nacional. Constituiu-se sob a forma de um mercado nacional, desenvolveu-se a partir de um território nacional e apoiou-se sobre o Estado nacional. Foram os Estados nacionais — a Inglaterra no século XIX e os Estados Unidos no século XX — que, pouco a pouco, constituíram os pólos dinâmicos do capitalismo mundial e os núcleos de uma rede internacional de produção e de trocas comerciais. Em suas respectivas épocas de hegemonia, eles definiram as normas e obrigações do sistema internacional. Ora, a doxa pretende que este casamento entre Estado nacional e capitalismo está em vias de desaparecimento. A globalização estaria condenando o Estado nacional à obsolescência, a política à impotência, a soberania a ser não mais do que uma concha vazia.

Esta hipótese do pós-nacional e da pós-soberania modela-se nas pretensões universalizantes do capitalismo contemporâneo. Pela primeira vez na história, este sistema penetra nos recantos mais isolados do universo, erigindo-se em sistema global. Nem o capitalismo do século XIX, de origem inglesa, nem mesmo o americano, a partir de 1945, podem ser considerados verdadeiramente universais. Prafraseando uma expressão de Fernand Braudel, eles não conteriam em si mais do que uma parte — certamente extensa, mas limitada — do mundo. Hoje, o capitalismo se teria definitivamente libertado de suas amarras nacionais, seria desterritorializado, transnacional, sem fronteiras e sem identidade.

Estaria o Estado-nação morto?

Conseqüência imediata, o Estado nacional moderno teria perecido. Reduzido a um simples gestor de obrigações econômicas que o ultrapassariam, ele assistiria, impotente, à transformação da correlação de forças em favor dos mercados globalizados, à sua própria perda de substância, marcada por uma soberania fugidia. No interior de suas fronteiras históricas, ele cessaria de ser o lugar privilegiado do agir político e da identidade política. Não formaria mais o quadro estruturador das solidariedades sociais atuantes, do viver em conjunto e do bem-comum. No exterior, não conservaria freqüentemente mais do que os atributos formais da soberania. Em resumo, o Estado teria se tornado, na melhor das hipóteses, um ator banal entre outros (privados) no sistema internacional. Na pior, teria perdido o controle e não teria mais capacidade de determinar nem mesmo de influenciar o curso dos acontecimentos.

Este discurso, muito na moda numa Europa onde a unificação passa por transferências consentidas de soberania, não resiste porém à análise da gênese da globalização e das realidades decorrentes dela. Ele não leva absolutamente em conta o papel desempenhado pelo Estado na criação do mercado livre, oculta as finalidades essenciais perseguidas em matéria de políticas sociais e desconhece a correlação de forças inter-estatais procedente da globalização. Ao invés de ter-se auto-dissolvido na nova utopia mercantil, o Estado americano viu sua hegemonia se consolidar e sua soberania se afirmar de modo espetacular. Quanto à Europa, o poder do Estado sofreu uma redefinição para ingressar no jogo da globalização e realizar a unificação econômica do continente. Se esta reinvenção das missões estatais se faz ao preço de sofrimentos sociais crescentes, isso não é explicado, nem de longe, por um enfraquecimento mecânico do poder do Estado.

Um Estado que garanta o pacto social

Do mesmo modo que no século XIX a intervenção do Estado inglês foi decisiva para instaurar um mercado livre do trabalho a fim de favorecer o rápido desenvolvimento do capitalismo industrial e mercantil (ver quadro), foi preciso criar as condições necessárias para o nascimento de um mercado livre mundial no final do século XX. A economia mundial capitalista do pós-guerra não tinha nada de "mercado livre": ela estava enquadrada por um sistema de regulação monetária que assegurava sua estabilidade e sua previsibilidade. Em sua escala, o Estado nacional, garantia do pacto social, coordenava as políticas econômicas e industriais.

A globalização contemporânea se enraíza em uma série de decisões norte-americanas visando, ao longo das últimas três décadas, desmantelar o regime monetário internacional, organizar a liberalização dos mercados mundiais e outorgar ao setor financeiro uma autonomia e um poder sem paralelo desde a idade de ouro das finanças inglesas no fim do século XIX. Dissociado dos fundamentos econômicos sobre os quais repousa, o setor financeiro passa a dar o ritmo da marcha do capitalismo especulativo que substituiu o capitalismo essencialmente industrial dos "gloriosos trinta"; ele gera suas obrigações sistêmicas e dita as suas normas.

Para chegar a este resultado, os Estados Unidos começaram por abandonar o regime de câmbios fixos de Bretton Woods (1944), que estabeleceram as bases do sistema institucional internacional do pós-guerra (FMI, BIRD, etc.). Havia uma forte racionalidade econômica na introdução, adotada unilateralmente pore eles, em 1973, de um regime de câmbios flutuantes generalizados. As autoridades americanas esperavam compensar uma competitividade declinante e um endividamento crescente pela exportação dos desequilíbrios macroeconômicos do país. O regime de câmbios flutuantes lhes fornecia um instrumento monetário flexível e eficaz, permitindo-lhes escapar aos ajustes que seriam necessários em razão do novo estatuto de devedor dos Estados Unidos. Em um regime de câmbio fixo e de convertibilidade ouro, eles teriam sido obrigados, como ocorre em todos os países em desenvolvimento hoje, a pagar o preço por meio de uma relativa perda de soberania e de medidas de austeridade interna muito impopulares.

Japão e Europa financiavam a dívida norte-americana

O novo regime permitiu-lhes, além disso, extrair parte das reservas da poupança do planeta para manter internamente um nível de vida elevado. Graças ao seu poderio político e ao dólar, única moeda de reserva mundial, os Estados Unidos salvaguardaram uma soberania plena e inteira no domínio monetário. Seus aliados não podiam questionar a política norte-americana sem desestabilizar o tecido institucional e as estruturas de segurança da guerra fria na qual estava inseridos, das quais eles retiravam incontestáveis benefícios. Assim, durante décadas, o Japão e a Europa financiaram os déficits e a dívida norte-americana, em constante progressão. Uma etapa decisiva foi aberta nos anos 80 com a desregulamentação da indústria financeira americana. Ela abriu seu caminho para a globalização pelo viés dos bancos, das firmas de corretagem, dos hedge funds [1] e dos fundos de pensão de Wall Street que dominam os fluxos financeiros mundiais. Graças à onda internacional de liberalização dos anos 80 e 90, esta indústria teve acesso à poupança de países recentemente industrializados e emergentes, cujas taxas de rendimento eram muito elevadas. Em resumo, a introdução de um mercado livre mundial de capitais era indispensável à saúde econômica e financeira do maior devedor mundial. Note-se que passivo líquido norte-americano é estimado hoje em 1,5 trilhão de dólares, ou seja, cerca de 20% do PIB.

Daí decorre a continuidade da política norte-americana, o famoso "Consenso de Washington", em matéria de liberalização financeira. Em 1985, Ronald Reagan assumiu a tarefa de "derrubar as barreiras comerciais bem como as que impediam o investimento e a livre circulação do capital" entre países industrializados, especialmente o Japão. Seu sucessor prosseguiu este esforço através da "Iniciativa pela Livre-Empresa nas Américas" (America’s Entreprise Initiative), destinada a sustentar os "mercados livres e a livre circulação dos capitais" no hemisfério ocidental. A administração Clinton ampliou consideravelmente esta política: "Os governos precedentes tinham perseguido sobretudo a liberalização financeira no Japão. Mas, sob Clinton, este esforço foi estendido ao mundo inteiro", em particular a esta nova zona de acumulação e de riqueza que se tornou a Ásia oriental, "potencial mina de ouro para os bancos e corretores norte-americanos". [2]

Uma máquina de guerra é posta em ação

Através de uma mistura de coação e cooperação, definição clássica da ação hegemônica, os Estados Unidos obtiveram a liberalização do sistema financeiro japonês e a revalorização do iene em 1985 (os ditos acordos de Plaza). Desta forma começou a crescer a bolha que iria explodir no fim da década, levando o Japão a um período de estagnação. Por outro lado, para conduzir a liberalização forçada dos novos países industrializados e das economias emergentes, uma verdadeira máquina de guerra foi posta em ação. Coordenado pelo Departamento do Comércio, o plano destinado a identificar e abrir "dez economias emergentes", do Pacífico ao Atlântico, fazia apelo a "todos os departamentos governamentais, desde a CIA até aos embaixadores ocupando postos no estrangeiro". [3]

Emanação dos Estados ocidentais mais poderosos, que o compõem, o Fundo Monetário Internacional (FMI) acompanhou e legitimou esta estratégia. Que certos países emergentes e certas castas oligárquicas tenham tirado proveito da liberalização, isto não diminui em nada o caráter essencialmente coercitivo de sua implantação. Como enfatizam Robert O. Keohane e Susan Milner, "nos anos 80, os países em desenvolvimento sofreram uma pressão política intensa para abrir suas economias. (...) As regulamentações econômicas nacionais destes países foram questionadas pelos Estados mais poderosos". [4]

Na globalização, todos estão subordinados aos EUA

A hegemonia tem múltiplas faces. No começo dos anos 90, Washington tinha se dado como objetivo manter o equilíbrio mundial saído do fim da guerra fria, assegurar seu avanço tecnológico e sua preponderância militar e desenvolver um ambiente econômico internacional favorável. No essencial, estes três objetivos foram cumpridos. Certamente, os equilíbrios internacionais permanecem móveis e a hegemonia não equivale a uma autonomia absoluta. Mas nenhum país ou grupo de países parece, em um futuro previsível, em condições de fazer um contrapeso político aos Estados Unidos, menos ainda de colocar em causa a posição singular que eles ocupam na hierarquia das nações. O ideólogo Thomas Friedman escreveu: "No sistema da globalização, todos os países e nações estão, num grau ou outro, subordinados aos Estados Unidos." [5] Em outras palavras, eles deveriam se acomodar à "doce hegemonia global" norte-americana.

Doce ou não, esta hegemonia é primeira, no sentido que ela domina e estrutura a política econômica internacional. O mercado livre mundial beneficia o modelo norte-americano, hoje assentado sobre fortes vantagens comparativas nos setores "pós-industriais": serviços financeiros e culturais, informação e comunicação, tecnologias de ponta e produção técnico-científica. Assistimos à aparição de uma cultura normativa mundial nos domínios do agir econômico, das práticas sociais e do direito privado internacional.

De fato, é dos Estados Unidos que provêm as novas regras do jogo: normas econômicas dominantes (rentabilidade das empresas, valor acionário), critérios de regulação do sistema (consultoria das empresas e dos Estados) e normas jurídicas (arbitragem comercial internacional). Para tomar apenas um exemplo, as duas grandes agências de consultoria privada norte-americanas, Moody’s e Standard & Poor, forjam o comportamento dos mercados a partir de suas observações. Ao mesmo tempo juiz e parte, elas impõem as normas norte-americanas ao resto do mundo. [6]

Uma nova correlação de forças inter-estatal

O capital norte-americano se move, portanto, em um universo regulatório que ele reinventa sem cessar e que define as obrigações do sistema internacional. O Estado norte-americano não apenas não se submete a estas últimas, como não perdeu o controle dos mercados. Prova disso foram as intervenções decisivas do Tesouro e do Banco Central em 1987 (crash mundial das Bolsas), em 1994-1995 (desvalorização do peso mexicano) e em 1997-1998 (crise asiática), que permitiram evitar um desmoronamento sistêmico e dar prosseguimento à liberalização.

Na movimentação desta hegemonia primeira, as outras potências ocidentais participam em graus diversos de uma hegemonia ocidental que se afirma face aos países em desenvolvimento. Pois a globalização institucionaliza uma nova correlação de forças inter-estatal que afirma a soberania de uns e estreita a autonomia de outros. O mercado livre mundial acentua a disparidade entre os centros do capital e o resto do mundo: de uma parte, os detentores do saber e do poder que ditam as normas; de outro, aqueles que as obedecem.

Inseridos em uma divisão internacional do trabalho que os obriga a uma especialização freqüentemente perversa, os países mais vulneráveis do chamado Terceiro Mundo, chegam ao ponto de perder sua soberania residual. Quanto aos países em via de industrialização, estes viram sua dependência crescer ao longo dos últimos anos. A experiência recente da Ásia Oriental é prova disso. [7] Nada de surpreendente: a autonomia dos países emergentes foi sempre limitada, a soberania exclusivamente jurídica das periferias mais fracas revelou-se sempre mais fictícia do que real.

O jogo duplo da União Européia

A União Européia é parte integrante da utopia do mercado livre mundial, mas constitui ao mesmo tempo um contrapeso potencial a ela. O processo de unificação, tal como se desenvolveu desde o início dos anos 80, tinha por objetivo criar — é preciso sublinhá-lo — uma entidade não opositora aos Estados Unidos, mas suscetível de se manter em pé de igualdade com a potência mundial. Para os Estados-membros, tratava-se de encontrar, em um contexto mais amplo, os meios de afirmar conjuntamente uma soberania que, na escala do Estado-nação, não era mais capaz de fazer face à globalização.

Acreditando-se ainda capaz de marchar como cavaleiro solitário, a França, entre 1981 e 1983, teve que abandonar sua política de retomada do crescimento em proveito de um modelo de rigor anti-social, friamente batizado de "desinflação competitiva". Não deveríamos ver aí a prova de que as obrigações da globalização e portanto os imperativos da unificação econômica tornaram-se absolutos, não deixando aos governos nacionais praticamente nenhuma margem de manobra? Um exame do deslocamento da soberania e do poder político na Europa favorece esta interpretação.

As transferências de soberania em proveito da instância comunitária — em matéria monetária ou de direito de concorrência — não envolveram mecanicamente uma diminuição da soberania nacional. Não se trata aqui de um jogo de soma zero. Dada a pressão real exercida sobre os Estados-nação pela redefinição das regras do jogo da economia mundial, nos encontramos mais na configuração de uma tomada de posição comum (pooling) das soberanias, protegendo o Estado do risco de submersão e dando-lhe justamente a possibilidade de reconquistar uma soberania ameaçada, na escala do seu território, apoiando-se sobre um conjunto regional mais vasto.

No interior da Comunidade Européia, não existe autoridade centralizada. Os pólos de decisão variam segundo os domínios, mas, sobre questões de importância estratégica, os Estados membros conservam uma influência às vezes determinante, mas nem sempre, em detrimento da eficácia. O Conselho de Ministros — ou seja, os executivos nacionais (e, entre eles, principalmente os ministros da Economia e das Finanças reunidos no conselho Eco-fin) — goza em particular de uma posição privilegiada no interior das instituições européias, em detrimento dos Parlamentos europeu e nacionais.

Soberania popular amordaçada

Se consideramos a soberania como uma autonomia relativa no sistema inter-estatal, não há muita dúvida que os Executivos europeus têm sabido e podido exercê-la, apoiando-se sobre as estruturas comunitárias, ao menos nos domínios-chave ligados à reorientação da economia mundial: se há um domínio de consenso europeu, é o da livre-concorrência, alçado doravante à condição de valor maior com uma prioridade absoluta. Esta coincidência das vontades políticas nacionais e européia é tanto menos contestável na medida em que reformas introduzidas na escala dos Estados membros precedem as regulamentações comunitárias e vão bem mais longe do que exigiria a estrita obrigação comunitária. Na França, por exemplo, isso ocorreu com a desregulamentação dos mercados financeiros implementada a partir de 1984 e alinhada ao modelo anglo-americano mais do que ao modelo alemão. [8]

Se consideramos, por outro lado, o exercício da soberania popular, constatamos que esta é atacada por práticas que, cada vez mais e a respeito de temas essenciais, amordaçam as representações parlamentares e mais ainda a sociedade civil, colocando-as diante de fatos consumados. No contexto da globalização e da unificação européia, este "déficit democrático" significa que a redefinição da soberania estatal se faz por meio — e também ao preço — de uma considerável autonomização do poder político, dificilmente mascarada pelo novo arsenal de regulamentações, supostamente destinadas a limitar a fratura social. Deste ponto de vista, a Comissão Européia bate em retirada, sob o pretexto que a complexidade dos sistemas nacionais de proteção social, ou ainda a herança histórica singular de cada Estado membro na matéria (seus "caminhos de dependência") tornaria a harmonização social, senão impossível, pelo menos muito defeituosa.

É por isso que os Estados, mais próximos dos cidadãos, estariam em melhores condições de defender seus interesses, respeitando as tradições sociais e os temperamentos nacionais. Abstração feita da tecnicidade e da complexidade das medidas implementadas, todas as reformas sociais nacionais convergem em direção de uma mesma finalidade: a liberalização dos mercados de trabalho. Que elas sejam confiadas aos Estados membros e introduzidas de modo progressivo, por pequenos toques sucessivos, isso não quer dizer, contrariamente ao discurso dominante, que haja alguma resistência dos governos nacionais às forças da globalização.

Os Estados jogam simplesmente o papel, já identificado por Karl Polanyi a propósito da primeira grande transformação, que consiste "freqüentemente em modificar o ritmo da mudança, acelerando-o ou diminuindo-o, segundo o caso". Reformando pouco a pouco, os poderes públicos desarmam as resistências. Mas, na medida em que os dispositivos são implementados e que se revela sua coerência, eles aparecem também como fatos consumados.

Redefinindo as regras do jogo

A despeito das ladainhas sobre a impotência dos governos nacionais, reduzidos à condição de meros gestores de obrigações, vemos estes mesmos governos contribuirem plenamente — sem que tenham sido necessariamente obrigados — para a elaboração e execução da nova economia política hegemônica, da qual procuram participar e não simplesmente se adaptar. Os bancos europeus, encorajados pelos governos da União Européia, contribuíram largamente para a formação da bolha financeira nos países emergentes. [9] Eles chegaram aí agindo simultaneamente nos níveis nacional, regional, local e europeu, para redefinir as regras do jogo e fazê-las coincidir com a doxa e as práticas neoliberais. As instituições comunitárias têm desempenhado menos o papel de um usurpador de soberanias nacionais declinantes, do que proibido a seus membros de perseguir seus interesses nacionais por outros meios.

Entretanto, como o processo de unificação européia, tal como foi concebido desde a origem, progride numa espécie de marcha cega e forçada em direção a uma "finalidade sem fim", [10] e como a Europa avança sem olhar para trás, recusando aos Estados a possibilidade de retomar a palavra dada, estes últimos são capturados em uma engrenagem. Ao observarem as grandes orientações políticas, eles carregam a responsabilidade de normas que, editadas em seguida pela Comissão Européia, se impõem a todos e são prioritárias sobre todas as leis nacionais.

Até aqui protegidos por um discurso que atribui à Europa a responsabilidade pelas conseqüências de suas escolhas, os Estados poderiam bem acabar por perder o controle do processo. A solução, então, não seria um retorno ao status quo anterior, uma vez que, entregues a si próprios, eles perderiam as margens de manobra reconstituídas graças a sua ação conjunta. Ela só poderia vir de uma redefinição das finalidades da unificação européia.

Quanto ao problema ético colocado pelo crescimento das desigualdades, sabe-se que elas acabam sempre por se tornar um freio ao desenvolvimento econômico, prejudicando a coesão social. No contexto europeu, a dinâmica transnacional poderia justamente ser a ocasião de uma harmonização social pelo alto, baseando-se nas cláusulas e práticas mais favoráveis (condições de trabalho, salários, emprego, proteção social). Isso suporia um voluntarismo político, atualmente ausente, mas que, se viesse a se afirmar, seria exemplar. Ao contrário, uma Europa constituída como um império de livre comércio face à hegemonia norte-americana conduzirá talvez à multipolaridade, mas certamente não a um mundo mais igual.

Leia mais sobre o tema, nesta mesma edição:: As duas globalizações Por uma democracia global

Traduzido por Marco Aurélio Weissheimer.

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