A África e a reforma das Nações Unidas

Delphine Lecoutre - (01/07/2005)

Desde sua criação em 1963, a OUA (Organização da Unidade Africana) reivindica uma ampliação da representação africana nas instâncias mundiais

“A Organização da Unidade Africana (OUA) pede com insistência que a África, enquanto região geográfica, seja representada de maneira eqüitativa nos principais órgãos das Nações Unidas, especialmente no Conselho de Segurança, no Conselho Econômico e Social e nos Institutos Especializados¹ .” Desde sua criação em 1963, a OUA reivindica uma ampliação da representação africana nas instâncias mundiais. Com efeito, grande ausente da Conferência de São Francisco em 1945 e não contando na época com mais do que quatro Estados independentes² , a África deveria esperar 1965 para obter cinco assentos não permanentes no Conselho de Segurança, mas divididos com a Ásia³ . Conforme aconteceram as independências, o aumento do número de países africanos incitou-os a reivindicar maiores responsabilidades no âmbito das Nações Unidas (ONU). Desde os anos 60 a África começou a ter o sonho, certamente um pouco insano para a época, de se tornar um dia, através de seus representantes, membro permanente do Conselho de Segurança. Em debate desde o fim da guerra fria, a reforma da ONU oferece uma ocasião excepcional. Em 1997, na declaração de Hararé⁴ , a OUA avaliou oficialmente que os países do continente deveriam ser representados num Conselho de Segurança democratizado, eficaz e transparente. Ela reclamou ao menos dois assentos permanentes de cinco assentos não permanentes.Nesta fórmula, os assentos deveriam ser ocupados em nome da África, seguindo um sistema de rotação fundamentado em critérios fixados pela OUA. Enfim, a declaração prevê um direito de veto para os Estados do continente que se beneficiam do estatuto de membro permanente, sendo que esta prerrogativa deve ser progressivamente suprimida por seus detentores.

Consenso de Elzuwini

O consenso de Elzuwini não exige “mais assentos para a África”, mas a concessão de assentos permanentes a dois países africanos particulares escolhidos pelo continente

Durante a reunião de Abuja, em janeiro de 2005, os chefes de Estado e de Governo da União Africana confiaram a gestão do dossiê ao comitê ministerial dito “dos Quinze⁵ ”. Ele tinha como missão examinar o conjunto da reforma, e, em particular, o “Relatório sobre as ameaças, os desafios e a mudança”, divulgado em dezembro de 2004 pelo grupo das personalidades de alto nível nomeado pelo Secretário-Geral das Nações Unidas. Duas opções foram cogitadas: a alocação na África de dois assentos permanentes e de um assento não permanente suplementares (o continente disporia então do total de seis assentos: dois permanentes e quatro não permanentes de dois anos renováveis); ou a criação de uma nova categoria de assentos, cujo mandato seria de quatro anos renováveis, sistema em cujo âmbito a África teria a ela concedido dois assentos de quatro anos e um assento não permanente, único, embora ela se beneficiasse de um total de seis assentos (dois de quatro anos e quatro não permanentes de dois anos não renováveis). Seria melhor jogar a carta da permanência ou a da rotação? Não escolhendo nenhuma das duas opções, o comitê dos Quinze determinou que iria reivindicar ao menos dois assentos permanentes e cinco não permanentes⁶ . Este documento, denominado consenso de Elzuwini – do nome da cidade da Suazilândia onde ele foi adotado – não exige “mais assentos para a África”, mas a concessão de assentos permanentes a dois países africanos particulares escolhidos pelo continente. Os Estados africanos insistem, neste aspecto, na obtenção do direito de veto⁷ , pedido com o qual eles contam fazer, pelo menos, um elemento de troca. O conselho executivo da União Africana – equivalente do conselho de ministros da União Européia – criou, nos dias 7 e 8 de março de 2005, um mecanismo batizado como “Comitê dos treze⁸ ”. Ele tem como missão fazer campanha a fim de promover o consenso de Elzuwini, e eventualmente negociar certos aspectos da reforma.

Discórdias profundas

Apesar das aparências, profundas discórdias permanecem entre partidários dos assentos permanentes e os que apóiam o sistema de rotação

Apesar das aparências, profundas discórdias permanecem entre partidários dos assentos permanentes e os que apóiam o sistema de rotação. Na primeira categoria figuram os Estados que acreditam, com o ou sem razão, ter uma real chance de faturar o assento (a Nigéria e a África do Sul); na segunda categoria, os países que “despertaram” mais tardiamente (Egito, Senegal, Argélia, Quênia e Líbia). A África foi incapaz de entrar em consenso sobre os critérios de seleção dos Estados. Grosso modo, três critérios parecem poder ser definidos. O primeiro é a experiência em matéria de manutenção da paz e da segurança tanto africana quanto mundial⁹ . Esta questão constitui a prerrogativa principal do Conselho de Segurança e uma preocupação africana. Um segundo critério pode ser procurado na estabilidade política, o respeito à democracia e aos direitos humanos. Um terceiro critério poderia se sustentar na aceitabilidade e na “freqüentabilidade” de tal ou tal país em relação aos outros Estados do continente. Afinal de contas, como garantir que os países selecionados servem à causa da África e não apenas à promoção de seu estatuto individual? Os critérios de peso econômico e demográfico trariam vantagens certamente à Nigéria e à África do Sul. O presidente do Comitê dos Treze encarregou a comissão da União Africana – que sucedeu a OUA em julho de 2003 – de preparar um projeto de determinação dos critérios em vista no próximo conselho executivo da União africana na Líbia, nos dias 1º e 2 de julho, e na reunião dos chefes de Estado e de Governo, em Trípoli, nos dias 4 e 5 de julho. Se a África for bem sucedida, será a primeira vez que países representariam um Continente e não apenas a eles mesmos.

Falta de estratégia única

Como garantir que os países selecionados servem à causa da África e não apenas à promoção de seu estatuto individual?

No entanto, é altamente provável que a seleção final dos candidatos aos assentos de membros permanentes de não permanentes do Conselho de Segurança coincida in fine com a Assembléia Geral da ONU. Porque a ampliação do Conselho necessita de uma emenda da constituição da ONU, que requer uma maioria de dois terços dos 191 membros da Assembléia Geral, equivalente ao total de 128 votos. Em conseqüência, os 53 Estados africanos não podem eleger sozinhos seus candidatos.

A falta de estratégia dos africanos aparece também na ausência de ações concertadas, especialmente no que diz respeito a outros grupos regionais e das coalizões ad hoc de Estados que se formam¹⁰ . A Nigéria busca uma estratégia comum com o “ grupo dos quatro” (G-4) - Brasil, Alemanha, Índia e Japão. Em contrapartida, outros países (Senegal e Argélia) preferem ater-se apenas ao consenso de Elzuwini. Outros ainda propuseram até mesmo que enviados especiais fossem despachados para as capitais de cinco membros permanentes para recolher suas apreciações. Durante a cúpula da Líbia, o conselho executivo da União Africana deverá esclarecer as posições e, por sua vez, emitir recomendações à Assembléia Geral das Nações Unidas. Alguns estimam que a presença de um Africano na direção da Organização – Kofi Annan é de Gana – constitui uma chance.

Consenso frágil

A fragilidade do consenso de Elzuwini e a existência de estratégias individuais não hipotecam a posição da África nas negociações internacionais? A única atitude comum tomada até aqui foi o encontro de três personalidades do Comitê com o Secretário-Geral das Nações Unidas, no dia 25 de março de 2005, para lhe apresentar o consenso de Elzuwini.

Se a África for bem sucedida, será a primeira vez que países representariam um Continente e não apenas a eles mesmos

Além disso, é preciso que o Comitê tome a iniciativa de fazer lobbying pelo viés de seus membros individualmente, em nome do conjunto do grupo, ou deve designar pequenos grupos encarregados de missões determinadas (convencer cada uma das outras regiões, voltar com idéias, informações e respostas através dos relatórios de missão)? A África não deve ir se confrontar com administrações e legisladores dos cinco membros permanentes, assim como com os Estados que contam nas outras regiões? O maior desafio atual da posição africana consiste em todo caso em “solidificar ” o consenso de Elzuwini. A África poderia se beneficiar do apoio chinês em razão do reconhecimento pioneiro pelo continente da China Popular e de sua penetração promissora pelo mercado africano¹¹ . Este apoio corre o risco, no entanto, de lhe escapar “por ricochete”, quando se leva em conta as fortes reservas emitidas pela China, sobre a reforma geral, em razão da candidatura do Japão ao Conselho de Segurança. A África poderia se beneficiar do apoio da Europa, por razões às vezes históricas e pragmáticas (as potencialidades do mercado africano)? A França parece decidida a não mostrar nenhuma preferência entre os países candidatos, em nome da “reapropriação do processo pelos próprios africanos”, segundo a fórmula consagrada. Se a maior parte dos comentaristas africanos acredita que os Estados Unidos só encaram a reforma do sistema da ONU como abertura da porta do Conselho de Segurança ao Japão, a posição de Washington será evidentemente determinante. Parece em todo caso estabelecido que os Estados Unidos, que no dia 17 de junho, se pronunciaram em favor da reforma limitada ampliando o organismo apenas a 20 países – e não 25, como quer o G-4 – vai se opor a qualquer direito de veto para os novos membros permanentes. Até o momento os esforços da África em direção deste decisor mundial permanecem imprecisos, pouco visíveis, pouco legíveis...

(Trad.: Fábio de Castro)

1 - Conferência dos chefes de Estado e de Governo, de 22 a 25 de maio 1963: “A África e as Nações Unidas”, citado in Lucien Manokou (1999), “A África e o Conselho de Segurança da ONU (1946-1990)”, Guerras mundiais e conflitos contemporâneos, XXXX, n°196, dezembro de 1999, p. 10-11.
2 - A Etiópia (nunca submetida a um regime colonial), a Libéria (1847), o Egito (1922) e a África do Sul (1910).
3 - O Conselho de Segurança se compõe de cinco permanentes (França, Reino Unido, Estados Unidos, Rússia e China) e, desde 1965, dez não permanentes eleitos para dois anos pela Assembléia Geral. Estes últimos são renovados, pela metade, a cada ano, tendo-se em conta a representação dos continentes.
4 - OUA (1997), AHG/decl.3 (XXXIII), Declaração de Harare sobre a reforma do Conselho de Segurança, Trigésima terceira sessão ordinária da Conferência dos chefes de Estado e de governo, Hararé (Zimbabwe), 2-4 junho de 1997.
5 - Baseada numa “repartição geográfica eqüitativa”, o comitê compreende: Gana, Níger, Nigéria, Senegal (África Ocidental), Camarões, Congo e Gabão (África Central), Uganda, Ruanda, Tanzânia (África Oriental), Angola, Botswana e Zimbabwé (África austral), enfim A Argélia e a Líbia (África do Norte).
6 - UA (2005), Ext./EX.CL./2(VII), Posição comum africana sobre a reforma das Nações Unidas: “O consenso de Elzuwini”, Sétima sessão extraordinária do Conselho Executivo, Addis Abeba (Etiópia), 7-8 de março de 2005, p. 10.
7 - Ibidem p. 11.
8 - Trata-se do “Comitê dos 10” - Benin, Senegal, Congo Brazzaville, Tchad, Djibuti, Etiópia, Botswana, Áfrique do Sul, Argélia e Líbia – e do “Grupo restrito dos três”: o presidente do conselho executivo da União (o ministro nigeriano das Relações Internacionais), o presidente da Comissão da União (Alpha Oummar Konaré) e o presidente do consenso de Elzuwini (o ministro das Relações Exteriores de Gana).
9 - Ler Jean –Emmanuel Pondi (sous la dir. de) “L’ ONU vue d’Afrique”, Maisonneuve et Larose, Paris, 2005.
10 - Ler Bardo Fassbender “Pressure for Security Council Reform” in David M. Malone (ed): The UN Security Council. From Cold War to the 21st Century, Boulder/London: Lynne Rienner Publishers, pp. 342-355.
11 - Ler Jean-Christophe Servant, "La Chine à assault du marché africain", Le Monde diplomatique, maio de 2005.

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